The way ahead for Brazilian commercial aviation – bigger, better and more efficient

Valéria Curi is partner at Di Ciero Advogados, she has been an attorney at Aviation Law for over 20 years. She holds a Master's Degree in Constitutional Law and a Bachelor of Law Degree from PUC/SP; she is a council member of the Brazilian Institute of Aviation Law (IBAER); and member of the Aviation Law Commission of the OAB/SP. Curi explains during this article about the commercial aviation route in Brazil and the beginning of aviation laws in the country. (Portuguese below)

Posted jeudi, avril 6 2023
The way ahead for Brazilian commercial aviation – bigger, better and more efficient

Ever since its inception, Aviation has been considered a subject of international interest.

At the beginning of the 20th century, States began to explore aviation for military and civil purposes. Soon, it was found that there was an interest in international standardization for aviation, leading to the signing of the first aviation treaty, the Paris Convention of 1919, which addressed aviation safety, followed by the Warsaw Convention of 1929, which governed the liability of airline companies when transporting passengers and cargo.

At the end of the Second World War, the international community created an international organization to deal with aviation issues, with the Chicago Convention of 1944 leading to the establishment of the International Civil Aviation Organization (ICAO). In addition, airline companies created their own association, the International Air Transport Association (IATA), at a time when public and private law regulations governing the airline industry both locally and internationally came into being, leading to the current international legal framework.

As one would expect, Brazilian civil aviation was not closed off from changes in business practices around the world and it did not try to ignore them, but it was only in the 1990s onwards that Brazilian civil aviation began to move towards following global trends, spurred in by the more general trend towards liberalization of government regulations.

In the private sector, the two big Brazilian airline companies in the 20 century, VARIG and VASP, were privatized in the same wave of privatizations that occurred in the rest of the world, especially in the 1990s.

In the public sector, from 1993 until 2011, there were three rounds of liberalization, followed by a tightening of regulation, then more deregulation, in the Brazilian civil aviation regulatory sector. Created in 2006, ANAC has been very active in putting Brazil on the world map, issuing regulations governing operational safety, airworthiness, security, consumer protection and concession of airports to the private sector, among others. Most of these s regulations had the objective of bringing Brazilian civil aviation regulations into line with those in force worldwide, there are three in particular we consider especially worthy of note.

- Consumer Protection – Resolution no. ANAC 400/2016


ANAC Resolution no. 400/2006 governs the general conditions of air transport, providing for rights and obligations before, during and after transport. It is in line with the “core principles” of protection of ICAO passengers and also with the Montreal Convention. Among other things, Resolution no. 400 provides for the following:

  • Article 13 deregulated checked luggage; the allowance was abolished and luggage is now considered to be an extra, governed by a secondary contract to be freely negotiated between the parties (however, article 14 does provide for a minimum allowance of 10 kilos of hand luggage per person);
  • The header of article 17 provides for limits to compensation for lost luggage and is identical to the provision of the Montreal Convention in the year 2016;
  • In addition, article 24 introduced compensation for passengers denied boarding due to overbooking of 250 Special Drawing Rights (SDR) for domestic flights and 500 SDR for international flights.


Finally, we should emphasize that ANAC Resolution no. 400 is a much more modern piece of legislation than the Brazilian Aeronautics Code (1986), but ANAC Resolutions are hierarchically inferior to actual Laws, such as the BAC.

- Concessions of airports to private enterprise


Historically, airports were exclusively controlled by national states and were characterized by state monopolies, as they were deemed key areas for national security.

In Brazil, airport concessions to private enterprise began in the year 2011. To date, seven rounds of concessions have been held. In the first four rounds, the airports were awarded individually but from the fifth round on, the airports have been grouped into regional blocks.

The massive subsequent rounds of concessions follow the logic long heard in international transport forums, which have concluded that markets that were deregulated were more successful, with rapid growth as prices fell and new low-cost business models emerged, being certain although liberalization also stimulated the reorganization of network services. This idea is stressed by ANAC, in its publications.

– The Voo Simples program


The Voo Simples program is a program that includes more than 70 initiatives by ANAC in partnership with the Federal Government, with the aim of modernizing, reducing bureaucracy and making Brazilian civil aviation more efficient.

The program was initiated by Provisional Measure no. 1089/2021, which was enacted as Law no. 14,368/2022. It made a series of changes to the Brazilian Aeronautics Code and, also amended the legislation governing the sector, among which, especially noteworthy is Law no. 11.182/2005 (Law creating ANAC), Law 6009/73 (Law on the use and operation of airports), Law 13.448/2017 (Law on extensions to and re-tendering for partnership contracts in the airport sector, among others).

Among the changes mentioned above, there is one that seems to us to be crucial to the liberalization of the activity of civil aviation: changing the regulations so that airline companies can obtain concessions to provide a public service from ANAC rather than from the Brazilian Government in the case of regular air transport. This is because, traditionally in Brazilian Aviation Law, operating public air services required a prior concession by the government, in the case of regular air transport, and in the case of non-regular air transport or specialized services, only a government authorization was required.

On the other hand, the amendments made to articles 205 and 206 of the Brazilian Aeronautical Code by Law no. 14.368/2022 (Voo Simples Act), paved the way, making it easier for foreign companies to operate in Brazil, as they now no longer require a government designation and authorization to operate, and the entire procedure is regulated and approved by ANAC.

We conclude this article by showing that, by bringing Brazilian rules and regulations into line with world aviation, ANAC is making our aviation bigger, better and more efficient. This is what the so-called “scoreboards” with air transport results, published annually by ANAC, demonstrate. If we compare some indices from the first scoreboard, starting in 2006 and continuing until the latest version in 2021, the following becomes apparent:

1)  Regular interstate passenger air transport increased from 38.4% to 76.2%;

2) The number of passengers transported increased from 43.2 million to 62.6 million (even considering the fact that in the year 2021 the air market was still suffering from the effects of the Covid-19 pandemic);

3) The average annual tariff (airfare) was reduced from R$702.99 to R$476.04;

Therefore, given the data above, we have found that liberalizing regulations had a good effect on civil aviation, generating more connectivity, jobs and savings for passengers.



A aviação, desde seus primórdios, foi encarada como tema de interesse internacional.

No início do século XX, os Estados passaram a explorar a aviação, para fins militares e civis. Logo, percebeu-se que havia um interesse na normatização internacional sobre o tema, tanto é que o primeiro tratado sobre o tema foi a Convenção de Paris, de 1919, que abordava   a segurança na navegação, seguido da Convenção de Varsóvia, de 1929, que  se ocupava da responsabilidade das companhias aéreas no transporte de passageiros e carga.

Com o passar dos anos e no ensejo da Segunda Guerra Mundial, os Estados criaram, através da Convenção de Chicago de 1944, uma organização internacional para cuidar dos temas da aviação, a Organização Internacional de Aviação Civil (OACI), assim como as companhias aéreas criaram sua própria associação, a International Air Transport Association (IATA), a partir de quando normas de Direito Público e Privado no setor aéreo e no âmbito internacional passaram a existir e a formar um sistema jurídico.

Como seria de se supor, a aviação civil brasileira não esteve fechada, nem inerte às alterações dos negócios no mundo todo, mas foi a partir da década de 1990 que a aviação civil brasileira, juntamente com outras normas de governo liberalizantes, começou a abrir portas para seguir as tendências globais.

No âmbito privado, as duas grandes empresas aéreas brasileiras do século XX, VARIG e VASP, foram privatizadas na mesma onda de privatizações que ocorreu prioritariamente na década de 1990 no restante do mundo. 

No âmbito público, de 1993 até 2011, tivemos três rodadas de liberalização, uma de re-regulação e outra de desregulação, no setor regulatório da aviação civil brasileira. A ANAC, criada em 2006, tem tido fartíssima atuação para colocar o Brasil na rota internacional, produzindo normas de segurança operacional, aeronavegabilidade, segurança, proteção ao consumidor e concessão de aeroportos à iniciativa privada, entre outras. Grande parte dessas normas teve o viés de harmonizar regramentos utilizados na aviação civil ao redor do mundo, valendo citar três delas que nos parecem ser as mais emblemáticas:

- Proteção do Consumidor – Resolução nº 400/2016 da ANAC


A Resolução nº 400/2006 da ANAC trata das condições gerais de transporte aéreo, prevendo direitos e obrigações antes, durante e depois do transporte, estando em sintonia com os “core principles” de proteção dos passageiros da OACI e, também, com a Convenção de Montreal. Dentre outros temas, assinalamos que a Resolução nº 400:

  • no seu art. 13, caput, desregulamentou a franquia de bagagem despachada, considerando que a bagagem seria um contrato acessório a ser livremente estipulado entre as partes (apesar de ter assegurado uma franquia mínima de 10 quilos por pessoa, no artigo 14, para bagagem de mão);
  • no seu art. 17, caput, trouxe um limite de indenização por extravio de bagagem que é idêntico ao que vigia na Convenção de Montreal no ano de 2016;
  •  e, no seu art. 24, trouxe um valor de indenização por preterição de embarque (overbooking) de 250 Direitos Especiais de Saque (DES) para voos domésticos e 500 DES para voos internacionais.


Por fim, frisamos que a Resolução nº 400 da ANAC é uma norma muito mais moderna do que o Código Brasileiro de Aeronáutica (1986), sendo, contudo, norma de hierarquia infralegal.

– As concessões de aeroportos à iniciativa privada


Historicamente, os aeroportos eram controlados exclusivamente pelos Estados nacionais, caracterizados por monopólios estatais, pois eram entendidos como áreas de segurança nacional.

No Brasil, as concessões de aeroportos ao serviço privado começaram no ano de 2011. Até o momento, foram realizadas sete rodadas de concessões, sendo que nas quatro primeiras os aeroportos foram concedidos individualmente e, a partir da quinta, os aeroportos foram agrupados em blocos regionais.

As maciças e subsequentes rodadas de concessão seguem a lógica relatada nos fóruns internacionais de transporte, concluindo que os mercados que foram desregulamentados tiveram mais sucesso, com um rápido crescimento à medida em que os preços caíram e novos modelos negócios de baixo custo surgiram, sendo certo ainda que a liberalização também estimulou a reorganização dos serviços de rede. Essa ideia é reforçada pela ANAC, em suas publicações.

– O Voo Simples


O Voo Simples é um programa que contempla mais de 70 ações da ANAC, em parceria com o Governo Federal, com o objetivo de modernizar, desburocratizar e dar mais eficiência à aviação civil brasileira.

O programa teve início pela Medida Provisória nº 1089/2021, que foi convertida na Lei nº 14.368/2022, fazendo uma série de alterações no Código Brasileiro de Aeronáutica e, também, modificando outras leis setoriais, entre as quais destacamos a Lei nº 11.182/2005 (Lei que criou a ANAC), a Lei 6009/73 (Lei que dispõe sobre a utilização e exploração dos aeroportos), a Lei 13.448/2017 (Lei sobre prorrogação e relicitação dos contratos de parceria no setor aeroportuário, entre outros).

Dentre as mudanças acima citadas, há uma delas que nos parece fulcral na liberalização da atividade da aviação civil, que é a alteração da norma, quando se tratar de transporte aéreo regular, do conceito de que a empresa aérea teria que obter a concessão de um serviço público, para agora ter a autorização de um serviço público, através da ANAC e não mais do governo brasileiro. Isso porque, tradicionalmente no Direito Aeronáutico brasileiro, a exploração dos serviços aéreos públicos dependia de prévia concessão do governo, quando se tratasse de transporte aéreo regular, sendo que quando se tratasse de transporte aéreo não regular ou de serviços especializados, bastaria a autorização governamental.

Por outro lado, às alterações efetivadas nos artigos 205 e 206 do Código Brasileiro Aeronáutica pela Lei nº 14.368/2022 (Lei do Voo Simples), abrem campo para facilitar que as empresas estrangeiras venham operar no Brasil, que agora não mais necessitam de designação governamental e autorização operacional, sendo que todo o procedimento é regulado e aprovado pela ANAC.

Concluímos esse artigo mostrando que, ao colocar as normas regulatórias brasileiras em sintonia com a aviação mundial, a ANAC está tornando nossa aviação maior, melhor e mais eficiente. É o que demonstram os painéis com resultados do transporte aéreo, publicados pela ANAC, anualmente. Se compararmos alguns índices do primeiro painel desde 2006 e do último (2021), veremos que:

1) O transporte aéreo regular interestadual de passageiros aumentou de 38,4% para 76,2%;

2) O número de passageiros transportados aumentou de 43,2 milhões para 62,6 milhões (mesmo considerando que no ano de 2021 o mercado aéreo ainda sofria com os efeitos da pandemia de Covid-19);

3) E, a tarifa média anual foi reduzida de R$ 702,99 para R$ 476,04;

Dessa forma, diante dos dados acima, constatamos que as normas liberalizantes tiveram um bom efeito para a aviação civil, gerando mais conectividade, empregos e economia para os passageiros.